深化“多規(guī)合一”改革促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展
——自然資源部國土空間規(guī)劃局解讀《關(guān)于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》
自然資源部國土空間規(guī)劃局
為了全面貫徹落實黨的二十大精神，深化“多規(guī)合一”改革成果，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，日前，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43號，以下簡稱《通知》），對當前階段的詳細規(guī)劃工作作了總體部署。自然資源部國土空間規(guī)劃局負責人圍繞《通知》出臺的背景、內(nèi)容和工作要求等進行解讀。
1.問：《通知》發(fā)布的背景和主要考慮是什么？
答：一是深入貫徹落實黨中央精神，深化“多規(guī)合一”改革要求。當前，《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035）》已印發(fā)，“三區(qū)三線”已劃定，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的國土空間格局已基本形成，省市縣各級國土空間總體規(guī)劃編制審批正在全力推進，作為實施性安排的詳細規(guī)劃正成為持續(xù)深化“多規(guī)合一”改革的關(guān)注焦點?！锻ㄖ芬蟾鞯匾凇叭齾^(qū)三線”劃定后全面開展詳細規(guī)劃的新編或修編工作，就是要發(fā)揮詳細規(guī)劃在五級三類國土空間規(guī)劃體系中承上啟下的關(guān)鍵作用，將總體規(guī)劃確定的各項目標、指標和要求向下傳導(dǎo)落實到詳細規(guī)劃，并通過詳細規(guī)劃的落地實施將“多規(guī)合一”改革不斷向縱深推進。
二是落實新時代新要求，促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。隨著各級國土空間總體規(guī)劃的報批工作已進入最后關(guān)頭，各地的國土空間規(guī)劃工作重點已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)向了詳細規(guī)劃。針對傳統(tǒng)控制性詳細規(guī)劃主要面向增量空間、依靠靜態(tài)藍圖的編制方法和管控模式已不能適應(yīng)當前經(jīng)濟社會發(fā)展實際需求的突出問題，《通知》明確詳細規(guī)劃要以促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展為目標，引導(dǎo)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、完善功能配置、提升空間品質(zhì)、激發(fā)發(fā)展活力，并將以人民為中心的發(fā)展思想貫穿規(guī)劃編制和實施管理過程始終，不斷提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，促進城鄉(xiāng)內(nèi)涵式、集約型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展。
2.問：如何認識詳細規(guī)劃的地位作用？國土空間詳細規(guī)劃與既有規(guī)劃的關(guān)系是什么？
答：一是強調(diào)了詳細規(guī)劃的法定作用和政策屬性。《通知》明確國土空間詳細規(guī)劃是實施國土空間用途管制和核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證等城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可以及實施城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、整治更新、保護修復(fù)活動的法定依據(jù)。各地自然資源部門要按照《自然資源部關(guān)于進一步加強國土空間規(guī)劃編制和實施管理的通知》（自然資發(fā)〔2022〕186號）中的要求，履行好詳細規(guī)劃編制和實施管理的主體責任，各地編制的專項規(guī)劃、各類策劃和實施方案、城市設(shè)計等有關(guān)空間管控的核心內(nèi)容和要求要根據(jù)程序納入詳細規(guī)劃，而不能直接替代詳細規(guī)劃作為設(shè)置規(guī)劃條件、核發(fā)規(guī)劃許可的依據(jù)。同時，《通知》明確國土空間詳細規(guī)劃是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、完善功能配置、激發(fā)發(fā)展活力的實施性政策工具。各地要發(fā)揮好詳細規(guī)劃的政策工具作用，在具有“唯一性”的空間上統(tǒng)籌高效配置空間資源、優(yōu)化空間功能布局、提升空間功能價值，不僅可以為城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展提供更高質(zhì)量、更高效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的空間保障，也可以持續(xù)為城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展塑造新優(yōu)勢、創(chuàng)造新空間、激發(fā)新活力、釋放新動能。
二是明確了詳細規(guī)劃與既有規(guī)劃繼承與發(fā)展的關(guān)系。傳統(tǒng)上，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)的建設(shè)空間主要編制控制性詳細規(guī)劃，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外的鄉(xiāng)村地區(qū)主要編制村莊規(guī)劃，《風景名勝區(qū)條例》中明確了風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃?！锻ㄖ分忻鞔_了詳細規(guī)劃包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃及風景名勝區(qū)詳細規(guī)劃等類型，將上述這些較為成熟的規(guī)劃類型繼續(xù)保留并整體納入了詳細規(guī)劃范疇。在此基礎(chǔ)上，隨著詳細規(guī)劃的管理范圍擴展到全域全要素，詳細規(guī)劃的類型將有所拓展，從建設(shè)空間到農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等功能空間都可以根據(jù)需要編制詳細規(guī)劃；隨著詳細規(guī)劃從靜態(tài)藍圖向全過程全周期動態(tài)管控轉(zhuǎn)變，詳細規(guī)劃的體系制度將更加完善，從規(guī)劃編制、規(guī)劃實施到監(jiān)測評估、維護運行形成完整閉環(huán)管理；隨著詳細規(guī)劃從技術(shù)文件向制度設(shè)計和公共政策轉(zhuǎn)型，詳細規(guī)劃的內(nèi)涵將更加豐富，將在調(diào)查、確權(quán)、規(guī)劃、建設(shè)、更新等自然資源全生命周期管理過程中發(fā)揮核心作用；隨著詳細規(guī)劃向?qū)嵤┲卫聿粩嗌罨敿氁?guī)劃的方法也將在繼承基礎(chǔ)上不斷發(fā)展創(chuàng)新，需要各地不斷探索實踐。
三是給各地詳細規(guī)劃探索實踐指明了方向，又給予一定探索空間。《通知》多處提到了鼓勵或引導(dǎo)地方結(jié)合實際進行探索，不僅是范圍的擴大，更是研究角度、深度的變化。其中，第一條鼓勵各地結(jié)合實際探索既有規(guī)劃類型未覆蓋地區(qū)其他類型詳細規(guī)劃編制管理方法，如生態(tài)地區(qū)、陸海統(tǒng)籌地區(qū)以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界交界地區(qū)等。第二條鼓勵各地要適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，探索不同單元類型、不同層級深度詳細規(guī)劃的編制和管理方法。第四第五條也引導(dǎo)各地在具體規(guī)劃實踐中進一步探索增量空間和存量空間的差異化編管方法。同時，第六條鼓勵各地探索“多規(guī)合一”地方性標準。第七條鼓勵各地探索建立詳細規(guī)劃成果由注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師簽字的執(zhí)業(yè)規(guī)范等。
3.問：此次詳細規(guī)劃改革的目標是什么？新的詳細規(guī)劃方法有何變化？
答：要發(fā)揮國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”改革優(yōu)勢，切實加強詳細規(guī)劃對總體規(guī)劃的傳導(dǎo)落實、對高質(zhì)量發(fā)展和高水平治理的支撐保障，對人民追求的高品質(zhì)美好生活及時響應(yīng)，需要推動詳細規(guī)劃的方法進行與時俱進的變革，為此《通知》第二條提出了“分區(qū)分類推動詳細規(guī)劃編制”的工作要求。
首先，在全域范圍科學劃定規(guī)劃單元，整體搭建詳細規(guī)劃一張圖基礎(chǔ)框架。《通知》要求按照城市是一個有機生命體的理念，結(jié)合行政事權(quán)統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)和安全功能需求，科學劃定詳細規(guī)劃編制單元，整體搭建全域覆蓋、邊界閉合、上下貫穿的詳細規(guī)劃一張圖基礎(chǔ)框架，并將上位總體規(guī)劃的戰(zhàn)略目標、底線管控、功能布局、空間結(jié)構(gòu)、資源利用等方面的要求分解落實到各規(guī)劃單元，作為按需深化實施層面詳細規(guī)劃的基本依據(jù)?！锻ㄖ芳葟娬{(diào)了與行政事權(quán)邊界對應(yīng)，使詳細規(guī)劃成為區(qū)域發(fā)展和實施治理的抓手，又強調(diào)了加強單元之間的系統(tǒng)協(xié)同，使詳細規(guī)劃更好發(fā)揮空間統(tǒng)籌平衡和資源優(yōu)化配置的作用。
然后，分區(qū)分類推進詳細規(guī)劃編制。一方面，在空間維度強調(diào)了分區(qū)引導(dǎo)和分類管控。其中：“分區(qū)域”強調(diào)差異性，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)、開發(fā)邊界外的不同區(qū)域，可以探索差異化的詳細規(guī)劃編制管理方法；“分類型”強調(diào)針對性，各地可根據(jù)新城建設(shè)、城市更新、鄉(xiāng)村建設(shè)、自然和歷史文化資源保護利用的需求和產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、綠色發(fā)展等要求，因地制宜劃分不同單元類型。另一方面在時間維度強調(diào)分級管理和分階段編制。其中：“分層級”是改變了傳統(tǒng)控規(guī)直接編制到地塊深度的做法，將詳細規(guī)劃分為單元層面、實施層面兩個層面逐級深化，其中單元層面?zhèn)戎貙傮w規(guī)劃的全面?zhèn)鲗?dǎo)落實，實施層面?zhèn)戎貙嵤┲卫淼闹伪Ｕ?，在具體操作過程中，各地也可結(jié)合實際細分或合并層級進行編制；“分階段”是改變原來一次性編制為根據(jù)需要進行編制，各地可以結(jié)合“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設(shè)、治理的需要啟動實施層面詳細規(guī)劃的編制工作。
4.問：為什么這次文件強調(diào)詳細規(guī)劃要立足資源資產(chǎn)關(guān)系？
答：首先，詳細規(guī)劃要立足資源資產(chǎn)的權(quán)益關(guān)系，編制能實施的規(guī)劃。規(guī)劃是對空間權(quán)利的優(yōu)化配置和空間秩序的有效規(guī)范，其中詳細規(guī)劃更直接涉及到權(quán)利相對人，需要協(xié)調(diào)好各方面利益關(guān)系，而調(diào)整空間關(guān)系、協(xié)調(diào)各方面利益首先要了解清楚已有的資源資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系?！锻ㄖ窂娬{(diào)詳細規(guī)劃要以國土調(diào)查、地籍調(diào)查、不動產(chǎn)登記等法定數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，加強人口、經(jīng)濟社會、歷史文化、自然地理和生態(tài)、景觀資源等方面調(diào)查，綜合分析資源資產(chǎn)條件和經(jīng)濟社會關(guān)系，準確把握地區(qū)優(yōu)勢特點，就是要充分了解現(xiàn)有資源資產(chǎn)關(guān)系，切實增強詳細規(guī)劃的可實施性，使詳細規(guī)劃成為可實施、能實施的規(guī)劃。
其二，詳細規(guī)劃要找準問題，編制能用管用好用的規(guī)劃。詳細規(guī)劃要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會、城市安全、文化傳承、生態(tài)保護等方面的需求，綜合考慮政府、市場、社會、市民在規(guī)劃過程中的多元訴求，統(tǒng)籌解決規(guī)劃編制和實施管理過程中的各種空間矛盾和治理問題，而要解決問題首先要找準問題?！锻ㄖ窂娬{(diào)要按照《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》，深化體檢評估的細度，從以城市或城區(qū)為對象，細化到以規(guī)劃單元及社區(qū)為對象，聚焦人民群眾更關(guān)注的住房、就業(yè)、收入、教育、就醫(yī)、生態(tài)環(huán)境等身邊具體事和經(jīng)濟社會發(fā)展真實需求，就是要找準空間治理問題和治理短板，明確功能完善和空間優(yōu)化的方向，切實提高解決問題的針對性，使詳細規(guī)劃成為能用、管用、好用的規(guī)劃。
5.問：進入存量發(fā)展階段的詳細規(guī)劃，有哪些針對性的引導(dǎo)要求？
答：當前，城市已經(jīng)進入存量發(fā)展階段，我們的詳細規(guī)劃要從增量為主轉(zhuǎn)向增存并舉，既要掌握增量空間如何做詳細規(guī)劃，又要探索存量空間如何做詳細規(guī)劃，要盤活存量、把握變量、引導(dǎo)流量、提高質(zhì)量；既要在空間維度統(tǒng)籌空間資源要素優(yōu)化配置，加強增量空間和存量空間差異化的價值引導(dǎo)，又要在時間維度統(tǒng)籌規(guī)劃、土地等各類政策工具推動規(guī)劃精準有序?qū)嵤龠M規(guī)劃與土地政策的融合創(chuàng)新。此次《通知》重點聚焦在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，用第四、第五兩條內(nèi)容強調(diào)了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)增存不同維度詳細規(guī)劃應(yīng)當考慮的發(fā)展目標、動力模式。對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外的鄉(xiāng)村地區(qū)，此前已經(jīng)以《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號）、《自然資源部辦公廳關(guān)于進一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》（自然資辦發(fā)〔2020〕57號）文件進行了部署，后續(xù)將結(jié)合新形勢新要求再行發(fā)布相關(guān)文件加強有針對性地引導(dǎo)。
其一，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的存量空間，要推動內(nèi)涵式、集約型、綠色化發(fā)展。隨著我國城市發(fā)展方式由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，盤活存量空間、推進城市更新已經(jīng)成為新時代城市空間治理的工作重點。而從現(xiàn)實情況看，大城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)與后疫情時代生產(chǎn)生活方式需求不盡匹配，很多城市隨著規(guī)模粗放擴張生出了一系列“城市病”。《通知》明確要圍繞“人民城市”建設(shè)要求，按照《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》，針對后疫情時代實際服務(wù)人口的全面發(fā)展要求，推動構(gòu)建功能完整、低碳安全、復(fù)合便利的社區(qū)生活圈，將城市轉(zhuǎn)化為以復(fù)合型社區(qū)為基本單元的“小微城市”有機生命體，因地制宜優(yōu)化功能布局，引導(dǎo)形成多中心、組團式、網(wǎng)絡(luò)化的“15分鐘城市”空間結(jié)構(gòu)，從源頭上解決職住不平衡、鐘擺式交通和公共空間、公共服務(wù)不足等問題，分散和減少城市運行風險，促進形成綠色發(fā)展方式和生活方式，提高可持續(xù)發(fā)展競爭力。
同時，要使城市更加宜居宜業(yè)宜游宜學宜養(yǎng)，《通知》明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)存量空間要重點補齊就近就業(yè)和教育、健康、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施短板，完善慢行系統(tǒng)和社區(qū)公共休閑空間布局，提升生態(tài)、安全和數(shù)字化等新型基礎(chǔ)設(shè)施，提高城市服務(wù)功能的均衡性、可達性和便利性。要在有限的空間內(nèi)實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升、職住均衡等目標，《通知》要求融合低效用地盤活等土地政策，鼓勵開發(fā)利用地下空間、土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用，整體提升存量土地節(jié)約集約利用水平。要適應(yīng)以人為核心的創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展需要，《通知》要求促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城市服務(wù)功能的融合，有序引導(dǎo)單一功能產(chǎn)業(yè)園區(qū)向產(chǎn)城融合的產(chǎn)業(yè)社區(qū)轉(zhuǎn)變，有效提升存量空間整體價值。要強化對歷史文化資源、地域景觀資源的保護和合理利用，《通知》要求各地要依據(jù)詳細規(guī)劃合理確定各規(guī)劃單元范圍內(nèi)存量空間保留、改造、拆除范圍，防止“大拆大建”，防止對拆遷改造范圍等地域性空間管控要求全國“一刀切”。
其二，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量空間，要強化單元統(tǒng)籌，防止粗放擴張。《通知》要求根據(jù)人口和城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的實際需要，以規(guī)劃單元統(tǒng)籌增量空間功能布局、整體優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合和區(qū)域一體協(xié)調(diào)發(fā)展，避免增量空間無序、低效。要牢固樹立土地是寶貴空間資源的理念，合理分析發(fā)展需求，在嚴格控制增量空間開發(fā)的同時做好戰(zhàn)略留白、加強開發(fā)保護管控，在嚴守安全底線的同時重點強調(diào)了要加強耕地保護，確需占用耕地的要按照“以補定占”原則編制補充耕地規(guī)劃方案，明確補充耕地的位置和規(guī)模。要保護好城市周邊農(nóng)村地區(qū)的耕地和永久基本農(nóng)田以及其它優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地的資源，既可以保障城市糧食供應(yīng)和食品產(chǎn)業(yè)鏈安全，也可以有效防止城市蔓延。
6.問：提高詳細規(guī)劃編制水平的技術(shù)支撐手段有哪些？
答：《通知》第六條要求強化詳細規(guī)劃編制管理的技術(shù)支撐，從發(fā)揮城市設(shè)計作用、強化規(guī)劃標準導(dǎo)向性和推動數(shù)字化管理轉(zhuǎn)型等三方面來提高詳細規(guī)劃的編制水平和精細化管理水平。
第一，《通知》強調(diào)重點地區(qū)編制詳細規(guī)劃，自然資源部門應(yīng)按照《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計指南》要求開展城市設(shè)計，城市設(shè)計方案經(jīng)比選后，按法定程序?qū)⒊鞘性O(shè)計方案的有關(guān)建議統(tǒng)籌納入詳細規(guī)劃管控引導(dǎo)要求。
第二，《通知》從適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新生活方式需要的角度出發(fā)，鼓勵地方按照“多規(guī)合一”、節(jié)約集約和安全韌性的原則，結(jié)合城市更新和新城建設(shè)的實際，因地制宜制定或修訂基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和日照、間距等地方性規(guī)劃標準，體現(xiàn)地域文化、地方特點和優(yōu)勢，防止“千城一面”。
第三，《通知》提出加快推進規(guī)劃編制和實施管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，按照統(tǒng)一的規(guī)劃技術(shù)標準和數(shù)據(jù)標準，有序?qū)嵤┰敿氁?guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)督全程在線數(shù)字化管理，不斷提高規(guī)劃管理效能。要依托國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)積極開發(fā)各類輔助決策算法程序，不斷提高詳細規(guī)劃的數(shù)字化管理水平和動態(tài)適應(yīng)能力。
7.問：請介紹一下詳細規(guī)劃工作組織和近期安排。
答：首先，《通知》明確了省、市縣各級自然資源主管部門的責任分工，讓部省市縣分工合作，共同推動詳細規(guī)劃工作?！锻ㄖ访鞔_市縣自然資源部門是詳細規(guī)劃的主管部門，省級自然資源部門要加強工作統(tǒng)籌和對市縣的指導(dǎo)，各地可以按照《通知》提出的方向性、框架性的要求，結(jié)合自己的特點積極開展規(guī)劃實踐，不斷探索和總結(jié)面向城市治理的成功經(jīng)驗，為深化“多規(guī)合一”改革、完善國土空間規(guī)劃體系提供更加豐富的詳規(guī)實踐案例。
同時，《通知》明確要統(tǒng)籌政府、社會、公眾和專業(yè)技術(shù)人員等各方面積極力量，讓各方同心同向，合力推動詳細規(guī)劃工作。《通知》要求在詳細規(guī)劃編制中做好公示公開，主動接受社會監(jiān)督，不斷健全公眾參與制度，更好踐行“人民城市為人民”“人民城市人民建”的建設(shè)要求。同時，《通知》提出了要加強規(guī)劃專業(yè)隊伍管理，要求委托具有城鄉(xiāng)規(guī)劃編制資質(zhì)的單位編制詳細規(guī)劃，并探索建立詳細規(guī)劃成果由注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師簽字的執(zhí)業(yè)規(guī)范，提高詳細規(guī)劃編制和管理的專業(yè)化、規(guī)范化水平。
關(guān)于近期工作安排，《通知》明確各地要在2023年底前完成詳細規(guī)劃編制單元劃定工作，并結(jié)合“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設(shè)、治理的需要，及時啟動實施層面詳細規(guī)劃的編制工作。近期，自然資源部也將加強培訓與指導(dǎo)，鼓勵技術(shù)管理力量強的地區(qū)不斷探索總結(jié)經(jīng)驗，幫助技術(shù)管理力量相對薄弱的地區(qū)學習借鑒相關(guān)省市先進經(jīng)驗，整體上提高詳細規(guī)劃編制和實施管理水平，促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。
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